征地拆迁案例100篇——第15 征收时是否必须举行听证会，听取被征收人的意见？

裁判要旨：

《征补条例》第十条、第十一条规定了房屋征收补偿拟定补偿方案的程序和要求。本案中，琼山区政府将案涉土地的征收补偿方案征求意见予以公告，征求公众意见，并及时作出最终方案，符合规定。再审申请人主张琼山区政府未组织听证会，根据《征补条例》第十一条第二款规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，市、县级人民政府应当组织听证。故听证的目的是为了确保征收体现大多数被征收人的意愿，确定公平的征收补偿方案。本案中，大多数被征收人已与琼山区政府签订安置补偿协议，能够明确该征收补偿方案为大多数被征收人同意。再审申请人并未提供证据证明有多数被征收人不同意征收补偿方案，存在应当组织听证会并修改方案的情形，故其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

索引指南

【判例名称】 符智兴等与广海口市琼山区人民政府房屋征收决定案

【裁判级别】 最高人民法院

【案件编号】 （2017）最高法行申8427、8432、9066、9067、9068、9069、9071、9072、9073、9075、9081、9083、9086、9087、9090、9091、9092号

【生效时间】 2017年12月19日

【主审法官】 熊俊勇  司明灯  龚斌

【可参区域】 全国

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8427、8432、9066、9067、9068、9069、9071、9072、9073、9075、9081、9083、9086、9087、9090、9091、9092号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）符智兴。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）符智胜。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）蔡甫设。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）林绍俊。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）戴烈霞。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）凌石清。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙桂娣。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄庆才。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏业飞。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）林小磊。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）符国庄。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘晓丽。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁振芳。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾先林。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）邱亚霞。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）赖芳。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟考明。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟军华。

以上再审申请人的共同委托代理人陶朦朦、魏巍。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐素霞。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）薛苗。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢艳艳。

以上再审申请人的共同委托代理人陶朦朦。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市琼山区人民政府。住所地：海南省海口市琼山区建国路1号。

法定代表人陈昊旻，区长。

行政机关负责人陈力，副区长。

委托代理人陈俊洁，该府法制办公室主任。

委托代理人肖拥群，海南威盾律师事务所律师。

再审申请人符智兴、符智胜、蔡甫设、林绍俊、戴烈霞、凌石清、孙桂娣、唐素霞、黄庆才、苏业飞、薛苗、林小磊、卢艳艳、符国庄、刘晓丽、梁振芳、曾先林、邱亚霞、赖芳、钟考明、钟军华（以下简称符智兴等人）因诉被申请人海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）房屋征收决定一案，不服海南省高级人民法院于2017年6月15日作出的(2017)琼行终179号、176号、184号、183号、185号、150号、186号、187号、151号、180号、152号、178号、175号、146号、174号、173号、182号行政判决，向本院申请再审。本院分别于2017年11月6日及2017年12月4日立案，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2017年12月11日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人的符智兴、蔡甫设、林绍俊、戴烈霞、凌石清、黄庆才、苏业飞、林小磊、卢艳艳、刘晓丽、曾先林、邱亚霞、赖芳、钟考明，申请人的委托代理人陶朦朦、魏巍、库建辉，被申请人琼山区政府的负责人陈力及委托代理人陈俊洁、肖拥群，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

2015年7月10日，海口市人民政府（以下简称海口市政府）办公厅印发海府办（2015）175号《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》（以下简称175号棚改方案），将北关、米铺、道客村列入2015年棚改启动项目。2015年8月18日，琼山区政府发布《关于海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目征收调查的通告》，对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目进行前期调查摸底工作。调查范围：东起海府路，西至龙昆南路，北起国兴大道，南至红城湖路，涉及国兴街道道客社区、米铺社区和府城街道北官社区。2015年9月23日，海口市琼山区重点项目推进管理委员会发布《关于海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋调查结果的公示》（以下简称《公示》），对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋摸底调查结果予以公示。2015年11月9日，琼山区政府作出《关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目违法建筑认定情况的报告》，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定。同日，琼山区政府作出《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目无职业且无其他经济来源的人员情况》，对涉案改造项目片区内无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测。2015年11月12日，海口市房屋拆迁与估价协会向海口市房屋征收局（以下简称市征收局）提交海估协审字（2015）036号《“海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物<房地产（基准价）评估报告>专家评审意见书》，要求对评估报告进行调整修改后再次审核。2015年11月21日，琼山区政府向市征收局发出琼山府函（2015）372号《关于重新申报<海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置概算>的函》，将修改完善的概算方案和项目整体评估报告报市征收局审批。2015年11月24日，海口市房屋拆迁与估价协会向市征收局提交海估协审字（2015）036-1号《“海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物<房地产（基准价）评估报告>专家评审意见书》，通过对修改后的估价报告的评审。2015年11月27日，市征收局向海口市政府提交海征收（2015）17号《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的请示》。2015年12月3日，市征收局向琼山区政府发出海征收函（2015）33号《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的批复》，部分调整后同意琼山区政府申报的征收补偿安置概算。2016年2月26日，琼山区第十四届人民代表大会第六次会议批准通过《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，要求“积极推进城镇化建设，以棚户区为抓手，重点建设红城湖片区（道客、北关、米铺）……棚改项目”，明确红城湖片区棚改项目为琼山区“十三五”期间重点建设项目，并备注为“2015年项目”。2016年4月22日，琼山区政府向市征收局报送琼山府函（2016）158号《海口市琼山区人民政府关于报送棚改项目风险评估报告的函》，该函所附《红城湖片区棚改项目社会稳定风险评估报告》的落款时间为2016年1月31日。自2016年4月至2017年3月，红城湖片区棚改项目征收补偿款绝大部分已经拨付到位，琼山区政府已陆续与部分被拆迁人签订征收补偿安置协议，实际开展红城湖片区棚改项目的征收补偿安置工作。

2015年10月16日，琼山区政府发布《关于对<海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案>征求意见的公告》，将《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见。2015年11月25日，琼山区政府办公室根据琼山府办（2015）130号《关于印发<海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案>的通知》下发征收补偿方案。2015年12月2日，琼山区政府发布琼山府（2015）15号《关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称15号征收决定），对涉案改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，并在2015年12月4日《海口晚报》12A版、新民网、光明网等媒体上进行公告。符智兴等再审申请人的房屋在涉案征收范围内。符智兴等人分别提起行政诉讼，请求撤销15号征收决定。

海口市中级人民法院(2016)琼01行初107号、110号、102号、103号、101号、189号、100号、99号、188号、106号、187号、108号、111号、212号、112号、114号、104号行政判决认为，涉案改造项目范围涉及符智兴等人的房屋，故琼山区政府作出的15号征收决定与符智兴等人具有利害关系，琼山区政府关于符智兴等人的主体不适格的主张，没有法律依据，不予支持。琼山区政府因进行棚户区（城中村）改造，对涉案改造项目范围内的房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形。琼山区政府作出15号征收决定，经过前期调查摸底及公示，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定和无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测，将《征收补偿方案》公开征求意见，并公告征收决定等程序。琼山区政府作出15号征收决定，并无不当。符智兴等人主张琼山区政府作出15号征收决定对涉及群众切身利益事项未向社会征求意见，未保障被征收人的知情权、参与权，损害被征收人的合法权益，缺乏事实根据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回符智兴等人的诉讼请求。符智兴等人不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院(2017)琼行终179号、176号、184号、183号、185号、150号、186号、187号、151号、180号、152号、178号、175号、146号、174号、173号、182号行政判决认为，符智兴等人认为红城湖片区（城中村）改造项目不属于棚户区改造，琼山区政府未举证证明征收该片区符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。根据查明的事实，琼山区政府作出15号征收决定是依据175号棚改方案的文件精神，按海口市委、市政府棚改任务要求启动的改造项目，符合《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的要求，其目的是对红城湖片区进行旧城改造，符合《征补条例》第八条第五项的征收情形，符合公共利益需要。符智兴等人主张琼山区政府作出15号征收决定存在诸多程序违法之处，征收决定应予撤销。根据查明的事实，琼山区政府作出15号征收决定前，经过前期调查摸底及公示，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定，并对无职业且无其他经济来源的人员进行初步预测，将征收补偿安置方案报专家评审和政府批准，履行了依法公开征求意见并公示30天、公告征收决定等程序。虽然琼山区政府在作出15号征收决定后才进行社会稳定风险评估，征收补偿安置款项也是在征收决定作出后才陆续到位，另琼山区政府未举证证明在作出15号征收决定前组织有关部门对征收补偿方案进行论证，亦未举证证明专门就15号征收决定报经政府常务会议讨论决定，程序确实存在不当。但175号棚改方案已载明红城湖片区（城中村）改造项目系经海口市政府研究决定的2015年棚改启动项目，且未因此影响符智兴等人的实体权利，一审据此驳回符智兴等人的诉讼请求并无不当。符智兴等人主张琼山区政府作出15号征收决定未依法组织听证会并根据听证会意见修改方案，但其未举证证明15号征收决定属于多数被征收人不同意征收补偿方案而应当组织听证会的情形，其该项主张没有事实根据和法律依据，理由不能成立。符智兴等人主张琼山区政府未举证证明在房屋征收范围确定后已履行书面通知有关部门停止办理新、改、扩建房屋和改变房屋用途手续的义务，该项义务的不履行可能会导致政府不能相应减少补偿费用，但不会影响符智兴等人作为被征收人的实体权利，符智兴等人以此为由主张程序违法，要求撤销15号征收决定，不予支持。符智兴等人提起本案诉讼，实质是对补偿标准不服，其主张15号征收决定确定的补偿方案以重置价而不是以市场价为标准对被征收房屋进行评估及补偿，补偿过低，严重违反《征补条例》相关规定。涉案补偿方案第二章“补偿办法”中，琼山区政府针对不同类型房屋规定二手房市场价和重置价两种评估方式，并且对于宅基地上自建房屋的，将房屋、土地分开评估补偿，其补偿标准由海口市政府通过召开专家评估评审会，结合区域情况审议通过，并批复由琼山区政府实施。且该补偿方案第四章“补助奖励”中规定一次性签约奖励。补偿方案第二条规定，“征收补偿采取货币补偿、房屋产权调换两种补偿方式，具体形式由被征收人根据本方案自行选定”，在第三章中也规定产权调换的补偿方式（涉案征收补偿方案将产权调换描述为集中购买住房、商业用房办法，其实质为产权调换），保证了被征收人自由选择的权利。综合以上各项补偿项目及补偿方式，琼山区政府补偿方案符合《征补条例》中关于补偿的规定。2015年10月16日，琼山区政府发布《关于对<海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案>征求意见的公告》，现有证据不能证明除符智兴等人在内的提起诉讼的23名业主之外的业主对补偿方案、补偿标准提出异议并拒绝与琼山区政府签订征收补偿安置协议，该情况可表明补偿方案为大部分业主所接受。符智兴等人关于补偿方案确定的标准过低的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

符智兴等人申请再审称：1.二审违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十五条和第四十条的规定，要求琼山区政府补充证据。2.15号征收决定并非出于公共利益，不属于《征补条例》第八条规定的征收情形，违反《征补条例》第二十一条的规定，未提供产权调换房源。3.琼山区政府未提交任何证据证明该征收项目的各项建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，违反《征补条例》第九条第一款的规定。4.15号征收决定的征收补偿方案违反《征补条例》第十条规定，制定主体不适格，未组织论证、听证，程序违法。征收补偿方案主要适用的法规《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》与《征补条例》相冲突，导致补偿标准严重偏低，远远低于附近类似房地产的市场价格。5.琼山区政府作出15号征收决定前未组织相应部门作出合法的《社会稳定风险评估报告》。6.15号征收决定作出前，征收补偿费未设立专户存储，足额到位，不能保证专款专用。7.15号征收决定程序严重违法，应予撤销。8.一、二审判决没有说明未予采纳再审申请人代理意见的理由。请求撤销一、二审判决，撤销15号征收决定。

琼山区政府答辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，二审可以依职权要求该府补充提交证据。2.15号征收决定属于《征补条例》第八条规定的情形，是基于公共利益作出。3.15号征收决定符合相关规划。4.征收补偿方案合法。5.涉案征收项目的补偿价格是经过评估机构依法评估作出。6.琼山区政府作出的《社会稳定风险评估报告》合法。7.琼山区政府作出征收补偿决定前，征收补偿费已经足额到位，专户存储，专款专用。8.一、二审已涵盖代理意见。请求驳回符智兴等人的再审申请。

本院经审查认为，根据《征补条例》第八条第四项、第五项的规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的目的。琼山区政府作出的15号征收决定中涉及的“红城湖片区”，系海口市政府制定琼山区政府负责开展的棚户区（城中村）改造项目之一，目的是进一步改善居民生活环境、提升城市品位。棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两者有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体需要，对棚户区进行改造和建设，并不违反法律规定。再审申请人主张琼山区政府未提供产权调换房源，故不是出于公共利益，且不提供房源的行为实质上是变相的剥夺申请人选择产权调换的权利。根据《征补条例》第二十一条第三项规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，在征收补偿方案第六条、第十二条中已明确选择产权调换的方式时可以就近集中安置，并非单一的货币补偿方式，故再审申请人的该项主张不能成立。

《征补条例》第十条、第十一条规定了房屋征收补偿拟定补偿方案的程序和要求。本案中，琼山区政府将案涉土地的征收补偿方案征求意见予以公告，征求公众意见，并及时作出最终方案，符合规定。再审申请人主张琼山区政府未组织听证会，根据《征补条例》第十一条第二款规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，市、县级人民政府应当组织听证。故听证的目的是为了确保征收体现大多数被征收人的意愿，确定公平的征收补偿方案。本案中，大多数被征收人已与琼山区政府签订安置补偿协议，能够明确该征收补偿方案为大多数被征收人同意。再审申请人并未提供证据证明有多数被征收人不同意征收补偿方案，存在应当组织听证会并修改方案的情形，故其该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。再审申请人还主张征收补偿标准过低，对于该问题一、二审均已作详细阐述，本院予以认可，对该项主张亦不予支持。

再审申请人另主张二审法院要求琼山区政府补充证据存在违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第四十条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但是不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案中，二审法院在审理过程中依职权要求琼山区补充提交175号棚改方案等11项证据，并经当事人质证后予以采信。其中证据1至证据8均系琼山区政府在作出15号征收决定前已经形成的证据材料，二审依职权要求琼山区政府补充，并不违反法律规定。但是证据9《关于红城湖片区棚户区改造项目征收补偿款拨付情况的报告》及光大银行、建设银行、兴业银行的财务凭证、证据10《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、证据11《海口市琼山区人民政府关于报送棚改项目风险评估报告的函》，均形成于琼山区政府作出被诉的15号征收决定之后，不能证明15号征收决定的合法性。

《征补条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。本案中，175号棚改方案以及《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城乡规划。但是，该规划纲要系在15号征收决定之后作出，程序上存在明显瑕疵。《征补条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证。但本案中，琼山区政府未能提交证据证明涉案征收补偿安置方案依法进行论证。《征补条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；征收补偿费用应当足额到位、专户专储、专款专用。本案中，琼山区政府提交的证据显示，社会稳定风险评估报告系15号征收决定之后作出，且无证据证明15号征收决定经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用也是在15号征收决定作出后才陆续到位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。二审已经认定琼山区政府作出15号征收决定存在前述问题，本应依法判决确认15号征收决定违法，但二审仍作出驳回上诉，维持一审驳回诉讼请求的判决结果，适用法律明显不当，本院予以指正。综合考量案涉征地项目的签约率已经超过90%，大部分房屋拆除工作已经完成，且琼山区政府对多数再审申请人已经作出征收补偿决定。再审申请人的实体权利主要是其房屋的补偿安置问题，即补偿安置标准、方式及范围的问题，完全可以在被征收房屋的补偿安置程序中予以解决。结合行政诉讼实质性化解行政争议的目的，15号征收决定是否确认违法并不会对再审申请人的权利产生实际影响，最终影响其权利的是安置补偿问题。故本院即使对15号征收决定确认违法，亦不能解决再审申请人的实体权利，徒增诉累，浪费司法资源。故本院不再对本案提起再审。

还应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。人民法院既要充分保护当事人诉权的行使，也要遵循诉讼经济原则，尽量减少当事人诉累。对于应当作为一案受理、合并审理的案件，不宜分案受理，使案件数量虚增。包括本案再审申请人在内的被征收人提起的行政诉讼，其诉讼请求均为撤销15号征收决定，属于因同一行政行为发生的行政案件，应当合并审理。海口市中级人民法院本应依法合并审理，却分案受理进行处理，确属不当，本院予以指正。

综上，符智兴等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回符智兴、符智胜、蔡甫设、林绍俊、戴烈霞、凌石清、孙桂娣、唐素霞、黄庆才、苏业飞、薛苗、林小磊、卢艳艳、符国庄、刘晓丽、梁振芳、曾先林、邱亚霞、赖芳、钟考明、钟军华的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　司明灯

审判员　　龚　斌

二〇一七年十二月十九日

法官助理    牛延佳

书记员      余逸纯

（文书来源：中国裁判文书网）